第三，依法严惩制假售假犯罪。

其次，认罪认罚从宽制度具有优化司法资源配置并保障被告权利的双重取向，蕴含了程序正义与实体正义的理念。虽然刑事诉讼法规定了值班律师，但对于值班律师的介入条件、辩护职责及卷宗材料查阅等仍需进一步细化，并将值班律师的介入、被告人的有效辩护作为诉讼合意有效性的前提，以形成犯罪嫌疑人、被告人与人民检察院之间的平等武装，从而协助人民法院发现实体真实，使其正确裁判。

(19)参见黄京平、韩大元：《宪法学与刑法学的对话》，中国人民大学出版社2007年版，第1页。这时，为保护认罪认罚的被告人权利的妥善实现，应保证犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚是在值班律师的充分帮助下进行的，以避免司法实践中重效率、轻保护问题。为此，如何在法、检、公三机关配合的基础上，平衡配合与制约的关系及检察机关在认罪协商机制中的主导作用，是一个值得探讨的问题。⑩周新：《认罪认罚从宽制度立法化的重点问题研究》，《中国法学》2019年第1期。第三，从法检公的关系来看，如果不能正确定位认罪认罚从宽制度，有可能影响以审判为中心的改革，如人民法院对认罪认罚具结书的采纳、法庭调查与法庭辩论的弱化等。

地方实施细则对不同犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚设置不同条件的做法，可能会限缩该制度的适用范围，减损犯罪嫌疑人、被告人的选择权，有违宪法的平等原则。法治原则预设了个人自由先于国家权力而存在。战时体制强调打破专业分工，统一号令，理性官僚制则强调守土有责，专业分权。

这是因为：如果一个人想知道不同类型危机是如何发展的，围绕它们的是什么类型的问题，最重要的是如何处理它们，那么这种分类法会通过识别不同危机的共同特征提供帮助。预警属于风险交流，它对于遏制传染病爆发、流行具有最重要的意义，因此非常有必要仔细区分各级地方政府的具体职责。[6] 【日】大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第344页。在一个持续性的应对危机的社会环境里，各种组织要素如何有效形成合力，降低冲突矛盾，防止次生伤害所带来的组织失败与信任危机，这些都对法律的准确解释与适合提出考验。

[40]在法教义学上值得进一步考虑的是指导的形式、效力，与其他地方组织形式的关系等等问题。地方政府则根据属地管理原则重点履行：第一，组织裁量。

例如是否根据法定权力对外发布本行政区域的预警信息，是否请求其他地区或国家的资源支持以及具体的内容。[67] A. Boin, M. Busuioc, M. Groenleer, Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model, Regulation and Governance, Vol8(4), 2014. [68] 【英】克雷格：《英国和美国的公法与民主》，毕红海译，中国人民大学出版社2008年版。[48]【日】盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2010年版，第3页。按照吉登斯、贝克等社会理论家的认识，工业文明催生的现代社会具有反思理性的特征，所谓反思理性是一种有条理的怀疑之理性，它是跨越各个社会组织的政治联结，[75]确保社会组织之间处在互相监测、学习的状态。

作者简介：王旭，法学博士，中国人民大学法学院教授。对于法律来说，它从来不是白纸黑字的显白语言，而具有意义深度，需要我们对其在特定标准下进行诠释。[44] D. Resnik, Playing Politics with Science: Balancing Scientific Independence and Government Oversight, Oxford University Press2009. [45] 《高福领导的CDC为何遭遇信任危机》，载《三联生活周刊》第937期，2020年2月27日。首先，《突发事件应对法》将属地管理解释为县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即进行先期处置。

应急管制则在两部法律里都规定为传染病出现疫情或共突发公共事件确实发生以后的各种手段。同时，分级领导的确切含义在传染病危机应对中如何具体解释？哪些职能应该属于中央政府或上级政府，哪些应该属于地方或下级政府，也存在进一步解释空间。

根据《突发公共事件应对法》第六条国家建立有效的社会动员机制、第五十五条组织群众开展自救和互救，实践也存在各种社会互助组织、社会自助组织，这类组织的活动边界、行为方式与其他组织的互动关系，就是法教义学要讨论的重点。美国法上的研究也发现，国家安全名义下对公民权利的侵犯不仅仅表现在联邦机构的行为，各州政府和地方管理机构都会通过立法性规则、行政指令侵犯宪法上的公民权利。

【法】福柯：《安全、领土与人口》，钱翰等译，上海人民出版社2010年版。专家系统具有专业研究能力，但很多时候缺乏影响公众的权力，如何有效平衡二者是宪法学和组织学都要共同关注的课题。[33] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第227页 [34] 《突发公共事件应对法》第八条：国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。行政法是规范各种行政组织的正式机制，组织法归根结底要发挥影响、形塑行政行为的调控功能。[63] 例如司法部即2月24日出台《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》加以规范。（二）中央政府职能的法律解释 第一，建构标准。

《突发公共事件应对法》起草说明在指出立法必要性的时候就从组织弹性与组织裁量两个方面指出了现实存在的问题：一是应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。第六条规定：国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。

重大传染病危机作为一种典型的社会整体性危机，其损害的法益远远不止是人民的生命健康权，而是在疫情持续期间对社会经济秩序的全面冲击和破坏，因此地方政府必须履行在此期间的公共服务和一般秩序维护的职能，这往往是中央政府无法直接行使的权力。[46]  胡大一：《弥合裂痕，应对挑战——论全面实施以人民健康为中心的健康中国战略》，载《黄河科学学院学报》2019年第1期。

[17] 可见，突发公共事件是一种潜在的危机类型，有发展成为公共危机的趋势，二者的转折也没有绝对清晰的节点与标准。结语 重大传染病危机应对是现代国家面临的严峻考验，从行政组织法上来思考，我们发现这是一个以组织形式为解释对象，通过合理处理组织关系来有效配置组织要素的过程，从而实现行政组织的结构优化。

需要注意的是，中央政府的决策在这里是一种内部程序，它不会必然对外发生直接法律效力，我们需要区分内部判断-决策权和下级政府据此决策行使的决定与宣布权。县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。例如，在传染病防治中，尤其是疫情爆发后，由于其强烈的社会外溢性，非常容易成为全国蔓延的危机，当我们判断疫情究竟在何种程度上蔓延，会不会从一个县到一个省乃至到全国，何时发生这种跨行政区域的情况，往往需要中央政府根据信息来统筹全局、综合决断。例如《突发公共卫生条例》第三十九条规定医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援。

[60] M. Waxman, NATIONAL SECURITY FEDERALISM IN THE AGE OF TERROR, STANFORD LAW REVIEW (2012) [Vol]. 64. [61] Bruce R. Lindsay: Federal Emergency Management: A Brief Introduction ，Congressional Research Service2012, p.11. [62] 参见【法】福柯：《规训与惩罚》，刘北成等译，三联书店2003年版。每一个人都保持了反思的特性，尤其是信息社会的到来，政府垄断资讯与知识被打破，层级行政必然被冲击。

第三种政府部门间的联防联控工作机制则是一种典型的网络协调工作架构，其本身并不享有决策和指挥权，更多是行政组织法上的议事协调机构。[32]第四，层级行政往往是国家直接行政，要求行政任务由具有宪法或组织法地位的行政主体代表国家完成，并要求国家机关应该以相同的思考对外做成决定。

第四，合理进行组织要素的裁量。二是通过在中央一级创建和合并更强大的危机管理组织来集中协调，如美国的国土安全部。

不同国家的应急法律都规定了地方政府的管治权，例如在美国，以各个州是否宣布紧急状态为界限，州政府享有的管治权在种类、强度、持续程度等方面是完全不同的。在地方政府内部信息管理权力划分上，根据我国传染病防治规范体系，地方政府享有如下信息管理权力：（1）信息采集、分析与监测权（《传染病防治法》第十七条、第十八条第二项，《突发公共事件应对法》第三十七条到第四十一条）。[35] 《传染病防治法》第五条规定：各级人民政府领导传染病防治工作。例如《传染病防治法》第三十条规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十九条规定接到突发公共卫生事件相关信息报告的卫生行政部门应当尽快组织有关专家进行现场调查、第二十三条规定各级卫生行政部门应当组织疾病预防控制机构等有关领域的专业人员，建立流行病学调查队伍，可见从文义解释来看，专家系统并没有独立的调查权、判断权和发表权，给实践中政府基于各种考虑过滤信息、错误判断、迟延发布等带来了可能。

因此，战时体制与官僚制之间应该保持平衡，建立起合理区隔又互相协作的结构，政府应该通过开放一定的社会自助、互助空间进行社会动员，同时要起到托底责任和监督责任，对社会动员机制下的各种组织进行规模、权力、行为的有效合法性控制。[30]社会情境性危机和社会整体性危机更多要求组织要素流动有序，包括在具体情境中合理运用权力进行组织裁量，建立更加协同的组织间关联与对话规则，促进信息报告、通报、发布，确保应对危机所需资源的合理生产布局、调配使用与供给。

（二）战时体制与理性官僚制 政府与社会需要优化的第二个结构就是战时体制与理性官僚制之间的关系。[1]我们可以看到，这次突发事件不仅仅威胁到人民生命健康，而且已经导致国家，尤其是疫情严重地区一定程度的经济社会发展停摆、次生伤害发生乃至社会价值观撕裂，演变为一场公共卫生危机。

第四，危机状态下的公共服务。[35]在整个体系中，以政府及部门主导，形成中央与地方、上级与下级、政府与部门之间三种层级关系的教义学结构非常明确。